Ключові проблеми і перспективи розвитку культурного сектора в УкраїнАналітичний звіт Київ, листопад-грудень 2002 року Виконавець: Асоціація суспільного прогресу (Київ) Автори: робоча група аналітиків з питань бюджету, фінансово-податкової політики, культури та правових питань із Групи фіскального аналізу при Комітеті ВР з питань бюджету, Міністерства фінансів України, Міністерства культури і мистецтв України, фундації “Схід-Захід”, Українського мистецького форуму Аналітичний звіт “Ключові проблеми і перспективи розвитку культурного сектора в Україні” підбиває підсумки проведеної роботи в рамках довготривалого проекту “Реформування законодавства для забезпечення правової підтримки розвитку культури в Україні", розпочатого програмою “Культура” Міжнародного фонду “Відродження” спільно з Міністерством культури і мистецтв України, Українським мистецьким форумом та за сприяння Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності. Перший етап вказаного проекту передбачає підготовку загального аналітичного звіту про стан культури в Україні з точки зору її правового та фінансового забезпечення і широке громадське обговорення цього звіту та ключових проблем розвитку національної культури для майбутнього врахування їх у відповідних законодавчих документах та нормативно-правових актах. Координаційна рада проекту “Реформування законодавства для забезпечення правової підтримки розвитку культури в Україні” висловлює подяку всім незалежним експертам та фахівцям з питань бюджетної політики та стратегічного планування і особливо аналітикам Групи фіскального аналізу при Комітеті ВР з питань бюджету за надану допомогу та матеріали. Загальний опис становища в Україні Попри низку притаманних Україні відмінностей у розвитку національної культури після здобуття незалежності та створенні Української держави, її культурна галузь відчула на собі схожі проблеми, з якими зіткнулися держави пострадянського простору. Найголовнішими з них були неадекватне розуміння ролі культури і ролі держави в культурному секторі новим реаліям. Що, зокрема, вилилося у:
При цьому, якщо багато країн колишнього соціалістичного табору змогли розв’язати протягом десятиліття окремі системні проблеми в галузі культури, запровадивши нові підходи, то Україна переважно їх тільки поглибила. Після хвилі національного піднесення на початку 1990-х років українська культура, представники якої були ініціаторами політичних, соціальних та економічних змін, поступово опинилася серед аутсайдерів “нового економічного життя”, відійшовши на “периферію” інтересів виконавчої та законодавчої влади України. Як наслідок, і суспільство поступово “втратило інтерес” до своєї культури, віддаючи перевагу взірцям інших культур чи виявляючи загальну апатію до культурних проблем і культурного розвитку на тлі більш нагальних політичних та економічних проблем. Наочно це проявилося на частці продукції національної культурної індустрії (кіно, книжок, аудіовізуальних творів)на внутрішньому ринку культурних товарів. Ця частка, згідно з даними незалежних експертів, Держкомінформу України, Міністерства культури і мистецтв України, складає для аудіовізуальних творів – 2,5–5%, для книжок – 7–10%, для кіно – 0,5–3%. Держава не просто усунулась від завдання регулювати ринок у відповідності з пріоритетами національної культурної політики, а й позбавилася (свідомо чи несвідомо) важливого джерела доходів і нових робочих місць. Незважаючи на обмежені ресурси та постійне недофінансування культурної галузі, вдалося зберегти (щоправда, подеколи з відчутними втратами) кількість (мережу) культурних установ, успадковану від радянських часів (див. Таблицю 1). З іншого боку, не відбулося осучаснення чи реформування цих установ, більшість з яких перебуває на межі виживання і приходить у фізичний та моральний занепад. Низька оплата праці відбивається на поступовому зниженні професійного рівня та вікового складу кадрового потенціалу культурних установ, особливо в сільській місцевості. Таблиця 1. Діюча структура закладів культури і мистецтва
Джерело: Держкомстат України Діюча мережа закладів культури і мистецтва, що утримуються за рахунок бюджетних коштів, налічує 46,5 тисяч одиниць, з яких лише 655 належать до державної власності, а решта 45,8 тисяч перебувають у комунальній власності. Тобто, 98,5 відсотка загальної кількості закладів культури утримується за рахунок місцевих бюджетів. Якщо ж розглянути структуру мережі культурних установ, що перебувають у комунальній власності, побачимо, що основну частку у мережі закладів культури України складають бібліотеки (40%) і клубні установи (40%). Майже 13 відсотків від загальної кількості закладів складають місцеві кіноустановки і лише 3 відсотки припадає на школи естетичного виховання, кількість яких, згідно з даними Міністерства культури і мистецтв України, з 1995 р. скоротилася на 122 школи. З них 83 (73%) припинили діяльність у сільській місцевості. Контингент учнів зменшився на 95 тис. осіб (24%), більше за все у сільських школах, де на 100 учнів, що вчаться у загальноосвітніх школах, лише одна дитина відвідує художню школу (у містах – 5). Найбільше скоротилася кількість учнів художніх шкіл у Миколаївській (48%), Черкаській (34%), Волинській і Харківській (по 31%), Тернопільській, Чернівецькій областях і Автономній Республіці Крим (по 30%). Легко спроектувати таке становище на майбутнє, щоб передбачити, які проблеми воно дуже скоро породить. За останні десять років загальна кількість клубних закладів скоротилася на 23,2 відсотка: з 24,1 тисяч одиниць на початок 1992 року до 18,6 тисяч на кінець 2001 року. Кількість клубів, що розташовані в сільський місцевості, десять років тому складала 87 відсотків загальної кількості клубів, і таке співвідношення зберігається й нині. Найбільша кількість клубних закладів по Україні розташована в Львівській області – 1349 одиниць, Хмельницькій – 1128, Житомирській – 1122 і Вінницькій – 1107. Найменша – у Чернівецькій – 390 і Херсонській – 465 клубних закладів. Рівень матеріально-технічної бази цих установ на початок 90 років був дуже низьким: більшість державних клубних закладів розміщуються в будинках, що перебувають в аварійному стані чи вимагають капітального ремонту, в багатьох було відсутнє опалення, водогін і каналізація. Серйозні проблеми виникли з утриманням бібліотечної мережі. За період 1985-2000 років загальна кількість публічних бібліотек в Україні скоротилося на 20,4%, з 26 тисяч у 1985 році до 20,7 тис. одиниць у 2000 році (див. рисунок 8). Існують серйозні фінансові проблеми, пов’язані із забезпеченням збереження бібліотечних фондів та їх поповненням новими виданнями. Більшість книжок, що видаються в Україні, відсутні в бібліотеках, практично відсутні надходження іноземної літератури. В основному склад бібліотечних фондів відображає період радянського книговидання, що є неадекватним сучасним інформаційним потребам суспільства, а тому не затребуваний і морально застарілий. Якщо загальна кількість бібліотек і клубних закладів зменшилась, мережа театрів, концертних організацій і музеїв протягом 1985-2000 років, навпаки, зросла. Кількість музеїв за цей період збільшилась удвічі: з 174 музеїв у 1985 році до 378 у 2000 році, або додатково було створено 204 музейні установи або філії головних музеїв. Розширилась і діяльність професійних театрів та концертних організацій, загальна їхня кількість зросла протягом 15 років відповідно на 47,2 і 60,5 відсотка. Однак загальна тенденція зростання валових показників кількості цих установ відбувається на фоні скорочення якісних показників - їх відвідуваності (див. Табл.2). Таблиця 2. Розвиток мережі і показники діяльності
Джерело: Держкомстат України В Україні діє 397 музеїв державної та комунальної форми власності, з них 348 - системи Мінкультури, 49 - інших центральних органів виконавчої влади. Значна частина музеїв через відсутність коштів не в змозі закуповувати музейні експонати.
З ПРОГРАМИ розвитку музейної справи на період до 2005 року, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 2002 р. № 442 Так, при створенні 42 нових професійних театрів, кількість їх відвідувань скоротилася на 71 відсоток; при зростанні кількості концертних організацій на 23 установи, кількість їх відвідувань скоротилася на 81,8 відсотка, при додатковому утворенні музеїв, кількість їх відвідувань скоротилася на 50,7 відсотка. Це свідчить як про незадовільний стан якості пропонованих послуг, так і про зменшення громадського інтересу до закладів та заходів культури, що пов’язано і з економічними умовами життя, і з новими потребами в культурній інформації та послугах. З другого боку, викликає гостре занепокоєння матеріально-технічний стан музеїв, що утримуються за рахунок бюджету. “Третій сектор” у галузі культури, що з’явився останніми роками, не набув міцної позиції ні у впливі на національну культурну політику, ні в участі в її реалізації. Недержавні організації в галузі культури шукають фінансову підтримку переважно з інших, не пов’язаних із бюджетом джерел, для реалізації своїх ініціатив. Розвиток культурної індустрії, як правило, відбувається також незалежно від державної політики в галузі культури, не отримує підтримки чи заохочення з боку держави у формі податкової політики, захисту чи регулювання ринку. Найбільшими головними розпорядниками бюджетних ресурсів на державні програми в галузі культури, мистецтв і засобів масової інформації залишаються два державні органи – Міністерство культури і мистецтв та Держкомінформ України. Вони розподіляють близько 80% бюджетних коштів, що за бюджетним планом на 2003 р. складають 330,6 млн. грн. Разом з тим понад 70 млн. грн., враховані в бюджеті 2003 р. на фінансування культури на державному рівні, розподіляються через інші 16 розпорядників, як це показано у наведеній нижче таблиці. Безперечно, що порівняно, скажімо, з 1999 роком кількість головних розпорядників бюджетних коштів у галузі культури відчутно скоротилася – від 54 до 18. Але, чи необхідно залишати в цій галузі майже два десятки головних розпорядників, чи може поєднати ці роз’єднані зусилля в комплексні програми, якими опікуватиметься обмежена кількість розпорядників бюджетних коштів? Таблиця 3. Дані про видатки Державного бюджету України на культуру і мистецтво та ЗМІ в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів на 2000-2002 рр. (загальний фонд)
Розподіл повноважень між центральним урядом і органами місцевого самоврядування в галузі культури полягає сьогодні в розподілі форм власності на культурні установи, а отже, визначенні відповідальності за їхнє фінансування. Проте питання, на чиєму балансі перебуває та чи інша установа культури, не вирішує питання про те, хто і за які культурні послуги відповідає, в якому обсязі, якої якості. Тобто, в галузі культури не відбулося розподілу повноважень за конкретні напрями державних послуг, як, скажімо, в галузі освіти чи охорони здоров’я. Визначення на зразок “культурні заходи місцевого значення” чи “державного значення” мають розпливчастий смисл і не вказують на пріоритети національної культурної політики на державному чи місцевому рівнях. На міжнародному рівні культура України практично відсутня – в інформаційному плані чи у вигляді товарів і послуг. Основні досягненні України в цій царині – Дні культури в окремих країнах, двосторонні угоди, що включають, зокрема, й пункт про культурний обмін, та активний імпорт продуктів інших культур – навряд чи задовольнять амбіції будь-якої нації, що вірить у своє майбутнє. З другого боку, промовистий той факт, що причиною створення недержавних організацій у галузі культури більшість (81%) представників цього середовища називають можливість працювати незалежно від державних культурних установ, тобто, нав’язаної згори політики – згідно з опитуванням, проведеним серед мистецьких недержавних організацій Українським Мистецьким Форумом. Разом з тим однією з головних проблем у своїй діяльності НДО в галузі культури називають складнощі у пошуках фінансування (71%). Законодавче поле в галузі культури в Україні, порівняно з іншими європейськими державами, досить широке і специфіковане по окремих питаннях. Воно складається з численних законів та нормативно-правових актів, ухвалених Верховною Радою України, постанов Кабінету Міністрів України, Указів Президента України, постанов, рішень та інструкцій головних розпорядників коштів у цій галузі. Головними документами, на яких будується законодавчий інструменталій культурної політики в Україні, є Конституція України та Основи законодавства України про культуру. Сучасні фінські політики та державні службовці люблять повторювати вираз, що народився ще за часів шведського панування: "land skall med lag byggas" (державу слід будувати за допомогою законів). Насамперед це стосується, звичайно, конституційних положень, але водночас виражає основний принцип реалізації політики в певній галузі, зокрема в галузі культури. Обсяг законодавчого поля (корпусу законів), за допомогою якого регулюється культурна діяльність, неоднаковий в різних країнах Європи. Це пояснюється багатьма чинниками: традицією, загальним станом розвитку суспільних відносин і, зокрема, відносин у сфері культури в певній країні, загальним станом законодавства, необхідністю спеціально конкретизувати і закріпити законодавчо окремі положення, що стосуються саме цієї галузі (установ, заходів, пільг тощо), завданнями, що вимагають спеціального статусу (обов’язковості виконання, порядку виконання тощо) та ін. Якщо, скажімо, у Швеції загальне законодавство в галузі культури дуже обмежене (лише два базові закони – про державні бібліотеки та про збереження національної культурної спадщини), в Угорщині взагалі відсутній загальний закон про культуру і мистецтво, а діють положення конституції, у Нідерландах наріжним каменем у культурній сфері є “Спеціальний закон про культурну політику”, то в Латвії, Росії, Литві, Албанії, Фінляндії, Естонії, Франції законодавче поле як інструмент втілення культурної політики досить широке. При цьому перелічені та інші європейські країни можна поділити на дві загальні категорії: І – ті, в яких законодавство про культуру має сталий характер уже протягом 4-5 десятиліть і орієнтується на загальні тенденції європейської культурної політики, що враховуються або в постановах уряду, як у Швеції, або в поправках до існуючих законодавчих актів, як у Франції, Великій Британії; ІІ – ті, які прагнуть створити нове законодавче поле культурної політики, орієнтуючись на загальноєвропейські тенденції та не меншою (якщо не більшою) мірою на зміни внутрішньої соціо-економічної ситуації (східноєвропейські країни). І в першому, і в другому випадку головним критерієм законодавчих інструментів є результативність культурної політики та ефективність підтримки культурних ініціатив. Одним із яскравих прикладів законодавчої діяльності країн умовної ІІ категорії в галузі культури може бути Польща. |