Фінансування – один із ключових інструментів ...Фінансування – один із ключових інструментів здійснення культурної політики на центральному, регіональному та місцевому рівнях Матеріал підготовлено Аналітично-експертною групою при Комітеті Верховної Ради з питань культури і духовності, Київ,Жовтень 2003. Аналіз поточної ситуації в сфері фінансового забезпечення культури Фінансування сфери культурних закладів та заходів в Україні поділяється на державне (основна частка) та недержавне, тобто приватне. Відсутність офіційної інформації про фінансування приватних закладів культури позбавляє можливості провести оцінку загального стану фінансування культури. Але при цьому найскладніші проблеми в існуючій ситуації склалися саме з фінансуванням державного сектора культури. Відповідно до звітності Державного казначейства, фінансування державного сектора культури в 2002 році відбувалося з таких основних джерел (див. Табл. 1). Таблиця 1. Структура фінансування видатків на культуру, мистецтво і ЗМІ у 2002 році
Джерело: Міністерство фінансів України, ІАЦ “Демократія через культуру” Аналіз стану фінансування культурної діяльності за період з 1996 року по поточний рік дає підстави стверджувати, що культурна сфера в Україні не має достатнього і стійкого економічного забезпечення. Спостерігається невпинне погіршення фінансування соціально-культурного сектора взагалі, що пов'язано з кризовими явищами в бюджетній системі. При цьому в сфері культури ці явища набувають особливої гостроти. І саме в культурній галузі якнайочевидніше проявляється вся парадоксальність ситуації: за зростання ВВП якість життя суспільства (одним із головних показників якої виступає культура) знижується.
За таким показником, як частка витрат на фінансування культури у ВВП, Україна історично відстає від інших країн світу. Загальна світова тенденція полягає в тому, що чим більше виробництво ВВП у розрахунку на душу населення, тим вище частка цих витрат на культуру у ВВП. В Україні статистичні дані свідчать про існування стійкої (яскраво вираженої) тенденції фінансування видатків на культуру за залишковим принципом і позбавлення культурної сфери пріоритетності при формуванні бюджетної політики. Кризовий стан у фінансуванні видатків на культурну сферу поглиблюється в умовах зростання цін на товари, роботи та послуги, що надаються установам культури, та росту видатків на оплату праці в економічній структурі видатків. З урахуванням рівня інфляції фактичний обсяг видатків зведеного бюджету на культуру і мистецтво в 2002 році при номінальному значенні 712 млн. грн. складає в цінах 1996 року лише 236 млн. грн. Тобто, в реальному вимірі видатки на культуру і мистецтво за сім останніх років склали обсяг майже вдвічі менший, ніж той, що був фактично досягнутий у 1996 році. Це є промовистим свідченням того, що саме сфера культури виявилася найбільш постраждалою від бюджетної кризи. При цьому кризові явища в сфері культури поглиблюються як недостатнім рівнем державного фінансування, так і неефективністю існуючих механізмів залучення додаткового фінансування, форм та методів витрачання бюджетних коштів. Постійне погіршення економічного забезпечення галузі впливає на матеріально-технічну базу культури та призводить до погіршення стану збереження пам’яток історії і культури, музейних експонатів і архівних фондів, інформаційної і культурної ізоляції регіонів, занепаду міської та сільської інфраструктури. Через такий стан фінансування постає загроза (а певною мірою ці загрозливі процеси вже набувають прискорення) невиправних втрат культурної спадщини, розриву єдиного культурно-інформаційного простору, звуження участі України у світовому культурному обміні та інших негативних тенденцій. Видатки на культуру і мистецтво з державного бюджету У 2002 і 2003 роках зберігається тенденція постійного погіршення умов бюджетного фінансування культури і мистецтва. Більш того, сучасний підхід до розподілу державних ресурсів так само продовжує практику формування бюджетних коштів на культуру і мистецтво за залишковим принципом, а бюджетна політика в цій галузі формується без врахування пріоритетів часу, оцінки результатів та визначення довготермінових цілей. Те саме можна сказати і про підходи до формування бюджетних видатків на 2004 рік. Питома вага окремих видів видатків у структурі державного бюджету характеризує рівень їх загальнодержавного значення і пріоритетності серед інших видаткових функцій. Скорочення обсягів бюджетного фінансування культури при затвердженні державного бюджету супроводжувалося падінням частки цих видатків у структурі бюджету до мінімально можливого рівня. Так, у 2000 році планові видатки на культуру складали лише 0,5 відсотків від усіх видатків державного бюджету України. Протягом 1997-2002 років фактичний показник частки видатків на культуру у порівнянні із затвердженим постійно не виконується. У ході виконання державного бюджету підхід до фінансування видатків на культуру і мистецтво за залишковим принципом набуває дедалі виразнішого характеру. У 2002 році видатки на галузь було профінансовано з державного бюджету лише на 59% (при плані 252,3 млн. грн. касові видатки здійснено на суму 149,1 млн. грн.). За підсумками 8 місяців поточного року видатки на культуру і мистецтво профінансовано з державного бюджету на рівні 45,9 % від річного обсягу при загальному виконанні видатків бюджету на 55,7%. Внаслідок дискримінації фінансування видатків на культуру і мистецтво в ході виконання державного бюджету за сім років – від 1996-го по 2002-й – профінансовано лише 56% затвердженого обсягу видатків на цей період: загальний обсяг недофінансування становить 627 млн. грн., або 44% від затвердженого у законах про бюджет (див. Табл. 2). Іншими словами, можна сказати, що за сім останніх років сфера культури і мистецтва отримала фінансування з державного бюджету в розмірі достатньому для виконання культурної політики на чотири роки, а три роки не фінансувалася взагалі. Таблиця 2. Підсумки фінансування культури з державного бюджету за останні сім років
Джерело: Державне казначейство України,ІАЦ “Демократія через культуру” Для порівняння з іншими країнами Європи на рисунку нижче наведені показники частки видатків на фінансування культури і мистецтва в структурі державних видатків унітарних держав. У розвинутих країнах частка державних витрат на культуру складає від 4,8% у Швеції до 2,5% у Бельгії. В країнах, що розвиваються, ця частка має тенденцію до збільшення відповідно до зростання рівня ВВП. Обсяг державного фінансування культури на сьогодні складає лише 0,2% ВВП і має повільну тенденцію до скорочення частки фінансових ресурсів на забезпечення галузі в умовах загального економічного зростання. В той час як в інших країнах світу, навіть у тих, що розвиваються, загальне економічне зростання призводить до нарощування державної участі в організації і фінансуванні культури і мистецтва. В цілому, у світовій економіці простежується досить чітка закономірність: зі зростанням ВВП на душу населення збільшується частка сукупних витрат на культуру у ВВП і зростає частка держави в цих витратах. Відставання нашої країни від західних країн за цим показником характеризується як ресурсним забезпеченням культури, так і результатами, що досягаються в культурній і мистецькій сфері. Видатки на культуру з місцевих бюджетів В Україні на бюджетному фінансуванні утримується широка мережа установ культури, в основному це музеї, бібліотеки та сільські клуби, які на сьогодні не життєздатні в існуючих економічних умовах і перебувають у стані стагнації та наростаючої кризи. Разом з тим слід визнати, що державна підтримка місцевих бюджетів щодо фінансування державних делегованих повноважень у сфері культури зведена до мінімуму (див.Табл.3). Таблиця 2. Динаміка видатків на культуру, мистецтво та ЗМІ, що враховані в обсягах міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам з державного бюджету
Джерело: Міністерство фінансів України, ІАЦ “Демократія через культуру” У цілому, трансфертна політика уряду щодо фінансування установ і заходів культури з місцевих бюджетів формується, виходячи з традиційно заниженої оцінки бюджетного ресурсу, що спрямовується на цю галузь. Справа в тому, що фінансові нормативи вартості бюджетної послуги на культуру і мистецтво фіксують існуючий низький рівень бюджетної забезпеченості і надзвичайно низький рівень заробітної плати працівників установ культури і мистецтва. На практиці цих коштів виявляється недостатньо, і місцеві бюджети вимушені за рахунок перерозподілу власних коштів фінансувати видатки на культуру і мистецтво. Окрім того, бюджетна політика уряду припускає існування суттєвих диспропорцій у фінансуванні видатків на соціальну сферу. Для порівняння на наведеному рисунку показано, що на утримання 45,8 тисяч закладів культури і мистецтва, а також ЗМІ на місцевому рівні держава виділяє значно менше коштів, ніж на фінансування функцій столиці найспроможнішому місцевому бюджету. За останні роки при значному скороченні рівня суспільного фінансування культури не відбулося перегляду зобов'язань держави щодо обсягів надання бюджетних послуг населенню та скорочення кількості установ культури і мистецтва. Відсутність рішення з цього питання мало означати, як мінімум, необхідність фінансування існуючої мережі державних і муніципальних установ так, щоб вони могли продовжувати функціонувати та надавати послуги населенню. Існуюча проблема невідповідності розмірів фінансування культури і державних зобов’язань, надання яких гарантується населенню, постійно збільшує дисбаланс між зобов'язаннями держави в сфері культури та їхнім фінансовим забезпеченням. Тривале збереження дисбалансу між державними зобов'язаннями і реальними фінансовими потоками негативно впливає на систему культури в країні і поступово руйнує її. За хронічного недофінансування інфраструктура закладів культури приречена на повільне згасання: передбачені у бюджеті ресурси ледве покривають видатки на оплату комунальних платежів і оплату праці. Найяскравішим проявом кризи фінансування культури на рівні місцевих бюджетів є той факт, що бюджетне фінансування практично зведене до виплати однієї тільки зарплати, а найпомітнішою жертвою проведеної бюджетної політики секвестрації видатків на культуру стала сільська культура. Так, для забезпечення бюджетними ресурсами виплат тільки однієї заробітної плати з розрахунку мінімального розміру оплати праці в сумі 185 грн. на місяць усім штатним працівникам культурної сфери Козятинського району Вінницької області в 2003 році потрібно 833 тис. грн., у той час як у розрахунках міжбюджетних трансфертів загальний обсяг видатків на культуру враховано лише в сумі 156 тис. грн., тобто в 5 разів менше мінімально необхідних коштів тільки на оплату праці. При цьому розмір фінансового нормативу видатків на одного мешканця села і селища затверджено в сумі 3,28 грн. на рік при рекомендованому обласною державною адміністрацією розмірі 2,91 грн. Отже, в умовах гострого дефіциту бюджетних ресурсів органи місцевого самоврядування вимушені спрямовувати на утримання установ культури кошти, що значно перевищують прогнозні розрахунки при затвердженні в Державному бюджеті України обсягів, що враховані в міжбюджетних трансфертах. При цьому ці видатки використовуються тільки на оплату праці працівників цих закладів. Висновки Фінансування культури і мистецтва в Україні позначене такими загальними проблемами: недостатнім обсягом фінансування і недовиконанням планових видатків по держбюджету; невідповідністю між зростанням реального ВВП і скороченням реальних видатків на культуру; відсутністю цілеспрямованої бюджетної політики в галузі культури, що передбачає довгостроковий розвиток і підтримку цього сектора, визначає пріоритети певних бюджетних періодів, повноваження у наданні культурних послуг і духовного розвитку; суперечністю національної політики в галузі культури загальносвітовим і європейським тенденціям; “роздутістю” самої функції “Культура”, яка включає, скажімо, національне телебачення в цілому, а не лише культурні телепрограми, ЗМІ, періодичні видання відомств, відомчі музеї та бібліотеки тощо; розпорошеністю бюджетних ресурсів між численними головними розпорядниками коштів, пов’язаних умовно з функцією “Культура”; непрозорістю і необлікованістю більшості недержавних джерел фінансування, що не дозволяє скласти загальної картини, провести всебічний аналіз та узгодити напрями ефективної та необхідної фінансової допомоги. На сьогодні фінансову кризу культурної сфери визначають такі основні фактори:
Основна спрямованість організаційно-економічних перетворень у сфері культури повинна обов'язково передбачати створення умов для нормальної культурної діяльності, в перше чергу зміни ситуації з фінансовим забезпеченням галузі. Для досягнення цього необхідно протягом кількох років здійснювати нарощування бюджетного фінансування сфери культури, проводячи одночасно реформування її організаційно-економічного механізму.
( categories: Аналітика )
|